自2004年3月《市政公用事业特许经营管理办法》（中华人民共和国建设部令第126号令）的发布，特许经营模式逐步成为城市生活垃圾污水处理厂建设运营的主要运作模式。随着《关于加强市政公用事业监管的意见》（建城〔2005〕154号）等文件的出台，国家对特许经营项目的监管日趋严格。中期评估作为政府监管的一种重要手段，也慢慢变得受各地方政府部门的重视。
本文从第三方咨询视角，结合城市生活垃圾污水处理特许经营项目现状，对其中期评估工作流程、评估重点及评估结果应用进行探讨。
一是部分项目特许经营协议待完善。自2002年《推动城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》（计投资〔2002〕1591号）、《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城〔2002〕272号）等文件的出台，特许经营模式逐步被应用至城市污水净化处理行业，成为城市生活垃圾污水处理项目建设运营的主要运作模式。但因部分项目实施时间较早，实施当期处于特许经营模式起步阶段，相关管理制度尚不健全，导致部分项目特许经营协议未严格按照《市政公用事业特许经营管理办法》（中华人民共和国建设部令第126号令）要求签订，存在安全管理、履约担保等协议要素不全、调价程序等协议内容约定不清晰等问题。
三是政府监管待加强。一方面早期实施的项目因特许经营单位的准入要求、特许经营协议文本等无明确统一的指导性文件，部分项目存在特许经营单位准入流程较为粗放、协议签订不规范、合同条款约定不清晰等问题，造成实施机构在运营监督管理过程中缺乏有效的抓手，监管效果受影响；另一方面生活垃圾污水治理项目具备公益性，该特性与特许经营企业追求利益化原则相冲突，故政府监督管理过程中，在保障公众安全和公共利益的同时，也需通过合理定价、按时付费、合理调价等方式保障特许经营企业的合法收益、利润，进而保障污水处理设备长效运行，居民满意度日益高涨。
基于此背景，对城市生活垃圾污水处理厂项目及时开展中期评估是完善现有特许经营协议、提升项目全生命周期运营服务质量的迫切需求。
一是特许经营协议评估。结合《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委等六部委令第17号）、《政府和社会资本合作项目特许经营协议（编制）范本（2024年试行版）》等文件，评估协议的条款规范严谨性、公允合理性、责任分配和风险管理等。条款规范严谨性方面，重点评估特许期限、价格调整、履约担保、监测评估、临时接管、产权移交等协议核心条款是否缺失、按效付费条款设置是否合规，是否设置“保底水量”；公允合理性方面，重点评估价格调整、水质水量、运营服务费单价设定等条款设置是不是合理；责任分配和风险管理方面，着重关注协议是否针对项目可能面临的政策、环境等方面风险设置相应条款，是否明确项目各方职责等。
二是项目经营评估。主要评估项目投资建设、污水处理服务质量、生产运行、企业经营管理、安全管理以及信息公开、利益相关方投诉等。项目投资建设方面，着重关注报建手续合法合规性、建设资产金额的投入情况，是不是真的存在超概情形；污水处理服务的品质方面，着重关注污水处理厂出水达标排放、污染物削减情况，是不是真的存在超标排放情形等；生产运行方面，着重关注污水处理厂内各项设施设备是否正常运行；企业经营管理方面，着重关注企业是否建立完善的经营管理体制并按照制度要求执行；安全管理方面，着重关注安全生产管理和应急管理体系建立及执行情况；信息公开和利益相关方投诉方面，着重关注企业是否按要求开展信息公开，运营期间，是否有居民投诉等。
三是政府履责评估。主要评估政府部门监督检查情况、运营评价开展情况、付费及调价情况、过往问题督办整改情况等。监督检查方面重点评估主管部门是否按法律和法规、国家标准、行业规范要求对企业日常生产运营定期开展监督检查、是否定期开展安全检查、有关部门是否配合完成项目监管；运营评价开展情况，着重关注是否按要求开展绩效评价；付费及调价情况，着重关注是否按效付费、是否按合同约定及时付费、合理开展调价；过往问题督办情况，着重关注上级主管部门反馈问题或日常监督管理发现问题是不是及时督办整改、及时销号等。
特许经营项目中期评估结果是落实整改的重要依据。针对中期评估过程中发现的问题，涉及项目实施机构的，实施机构及时整改；涉及项目公司或其他有关部门的，实施机构应督促项目公司限期完成整改；项目公司应对照问题清单，制定整改计划，倒排工期，逐项销号整改，并根据整改情况，提交整改报告，针对未整改到位的或需要分阶段整改的，需说明原因，并列明下一步整改计划及预期完成整改时间。
针对中期评估过程中发现的项目特许经营协议不完善、不合理的条款及内容，实施机构和项目公司及时就相关条款进行协商解决，降低合同履约风险，完善特许经营协议体系，保障项目顺利实施。
针对中期评估过程中发现的部分管理制度缺失、设施设备运行不稳定、台账记录不规范等运营管理问题，项目公司应分类制定问题整改计划，尽快完成整改。如针对部分管理制度缺失问题，项目公司需尽快完善管理制度体系，并在后续运营管理中严格按照制度执行；针对设施设备运行不稳定、台账记录不规范等问题，项目公司应及时查找原因，并严格按照《城镇污水处理厂运行、维护及安全作业规程》（CJJ 60-2011）、《城镇污水处理厂运行监督管理技术规范》（HJ 2038-2014）等要求，进一步规范污水处理厂运行管理，保障项目长效稳定运行。
针对中期评估过程中发现的未定期开展运营评价，落实按效付费；未建立完善的污水处理价格动态调整制度等政府履职尽责方面问题，实施机构应根据相关文件要求及真实的情况制定本项目绩效评价管理办法，细化绩效评价指标体系，明确绩效评价结果与污水污泥处理服务费支付完全挂钩的按效付费机制；需完善协议的，尽快与项目公司协商，签订补充协议，强化政府监管，保障项目规范开展、阳光运行。
综上，通过中期评估对城市生活垃圾污水处理特许经营项目协议、经营情况、政府履责情况梳理总结，发现运营过程中的风险和隐患，及时纠偏，为项目全生命周期运营管理提供指导，为政府部门全面掌握项目运营情况、促进特许经营协议履行、完善特许经营监督管理体系提供有效依据，有效保障城市生活垃圾污水处理厂长效稳定运行，进而促进城市污水处理事业高水平质量的发展、保障公众利益。
